赖寿华

广州市城市规划勘测设计研究院 总规划师

2009年以前，广州的城市更新行动与全国其他城市的旧城改造一样，基本是项目驱动、政府主导的方式。2009年，广东省政府与国土资源部签订的合作试验的“三旧”改造项目，标志着城市更新已经不再是单个项目的行动，而是逐渐进入到城市发展战略的谋划。2009年底以来，广州的城市更新实现了从战略到政策、从蓝图到大规模实践的转型，开始展现出自有的特征。

广州城市更新的特征主要表现为：①增长中的更新：通过存量土地开发，为城市提供发展的空间。城市更新成为土地供应的重头、拉动投资的重要手段、产业转型升级的重要载体。②政策创新下的更新：通过政策创新解决存量用地开发过程中产权和制度的约束，如机构设置、违法违章用地的处理、供地方式和模式、收益分配方式等；同时出台了一系列涵盖“三旧”改造过程中的规划编制、文化遗产保护、专项资金的管理、复建成本测算指引以及相关的一系列办事程序的政策文件，形成保证这些推进活动得以发生的非常重要的政策基础。③规划引领下的更新：制定专门针对城市更新的1+3+N规划架构，1是广州市“三旧”改造规划纲要， 3是对旧城、旧厂、旧村进行分类管控，N是项目层面的地块导则和具体项目方案。④公众参与下的更新：真正引入了全面的公众参与，而且把它制度化。⑤策略指导下的更新：政府关注两个重点，一是以战略性平台为重点，重点抓住国企用地，二是对城市发展有重大影响的平台建设项目以政府主导、成片连片改造为主，真正把城市更新变成一个城市的公共政策和城市发展的战略。

从实施的效果来看，城市更新为广州的产业发展和人居环境提供了增长空间。同时，作为中国城市化的一个发展过程，城市更新过程实现了人的城市化。特别是城中村的改造，实现了从族群社会走向社群，转向社区化的管理模式。如杨箕村、荔枝湾、TIT创意园、广钢新城等更新案例，分别实现了容量和配套的提升、人居环境的改善、产业的转型和城市的综合目标。这些案例是在一个总体的目标驱动下进行分步实施的。从实施情况看，其中一些问题值得反思，如城市更新总体进展缓慢，城市更新与城市疏解存在矛盾、拆除重建的更新模式正确与否、政府行为与市场行为的边界问题等。

谈几点个人的看法：一是城市更新与城市发展阶段的关系问题。中国目前的城市更新还是在城市的高速增长过程中发生的，我们面临的问题与发达国家内城衰退过程中面临的城市更新问题是不一样的。二是增长中的城市更新的本质是什么？是城市发展的战略选择，是一种制度建构的过程。也是城市发展综合的过程，以及优化城市空间资源配置、实现土地价值、促进资本循环的有效途径。三是全拆重建是否是增长中的城市更新不可避免的主要操作模式？这几乎是无法回避的一个过程。增长中的城市更新的根本目的是为发展提供空间载体，促进经济发展、城市现代化和新型城镇化。这也是更新过程中经济平衡的需要。当然同时要保护好历史文化遗产，原有居民和社群的利益。四是增长中的城市更新的政府角色问题：增长中的城市更新的内生动力较强，市场关注较高，政府要做的角色，就是以引导为主，制定规则、程序和规划。